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试论地下空间的产权界定及管理

发布时间:2021-01-05 来源:乌兰察布人防办
 试论地下空间的产权界定及管理
 
乌兰察布市人防办  范利娥  任慧清
 
 
   [摘要]社会主义市场经济是法制经济,明晰产权,保护个人合法权利是市场经济发展的客观要求。我国现行法律中,至今还没有一部针对结合民用建筑修建的人防工程给予清晰的产权界定。本文谨就人防工程所有权的法律归属及对策谈一些想法,与大家交流。
  
   [关键词] 产权;所有权;结建;地下空间 
  
   1、前言
 
   产权界定是产权制度的重要组成部分,是实施产权管理的基础。土地是一种社会财富和自然资源,是人类生存和发展的重要载体。由于城市人口的不断增长,土地不可再生,这就使得土地越来越成为一种紧缺的资源,形成了所谓现代土地问题。随着科技飞速发展,人们思想观念的转变,对土地的利用从平面转向立体,地下空间被广泛开发利用。在我国一些大城市中,用运最广的如地铁、地下商场、地下停车场等比比皆是。为城市有效节约土地资源,缓解城市交通拥挤的矛盾,保护地面自然生态环境,可以说地下空间不在是地表的附属,而成为有独立使用价值的物。与此同时,地下建筑物的产权纠纷也日益增多。地下建筑物与地上建筑物相邻问题等凸显了现代社会对地下空间立法的缺位,这一问题在“结建”防空地下室的建设过程中优为突出。为了更好地管理土地资源、达到集约合理利用的目的,地下空间的产权及其管理应该提高到一个重要地位。法律作为社会上层建筑,受到社会经济基础的制约。完善的法律应当反应社会的需要,解决社会的纠纷。但到目前为此,我国针对地下空间开发利用的相关法律、法规还很不完善,地下空间权和有偿使用,地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押等,还没有专门法律和行政法规来规范,对地下空间的立法刻不容缓。
    
   2、地下空间权属的限制因素
 
   2.1我国法律法规中没有对地下空间的权属进行明确的规定,《土地管理法》中只规定了“城市市区的土地归国家所有”但是对这条规定中的“土地”所包含的范围并没有作出详尽的解释。虽然1995年原国家土地管理局在《确定土地所有权和使用权的若干规定》第54条中指出,“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的(楼房除外),土地使用权确定给地面使用者,空中和地下可确定为他项权利。”但在这项规定中却没有确定地下空间的所有权。现行法律也没有给予充分的解释和认定。因为缺乏法律依据,房地产管理部门拒绝颁发权利证书、地下空间的开发利用者得不到充分肯定的地下空间使用权以及建筑物的产权。产权模糊使得开发者无法得到相应的利益。因此,开发者对地下空间开发利用的积极性被限制在法律缺失中。由此可见,城市地下空间的所有权主体无法根据已有的法规来判定和保障。
   2.2地下空间管理工作的法律法规缺乏。《城市地下空间开发利用管理工作规定》虽然在其条款中提到地下工程“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的思想,但过于笼统,不够细致和具体对地下空间的开发权与地上土地使用权之间的关系,地下建筑物与地上建筑物之间的关系等方面都没有涉及。此外,我国《城市房地产管理法》和《城市房屋权属登记管理办法修订》只是对土地上的房屋权属登记作了规定,并没有涉及地下房屋的权属登记。但是对于不动产,唯有登记证书(登记薄)或登记机关颁发的产权证书才具有公信力,不动产产权变动也只能通过登记证书来加以公示,才能达到法律效力。
 
   3、防空地下室产权的确认
 
   由于房地产开发方式的多样化,防空地下室产权的确定是一个热点和敏感问题,备受社会各界的关注。此前有关部门曾经召开过专门的研讨会进行讨论,不少专家和法律界人士都提出了许多很好的见解。一种意见就是将防空地下室按照国家规定的义务进行分类,这是一种较为合情合理的方案,比较容易接受。但是,有两点情况需要说明.
   3.1是按照四部委文件规定,所有的住宅楼都必须修建6B级防空地下室。也就是说,今后所有新住宅楼建防空地下室都是国家规定的义务,全部属于国有资产进行管理。其实这样做是有道理的,早在80年代以前,国家就曾经规定基本建设投资的6%用于修建防空地下室,后来在经济体制改革中,将此项规定演变为按照建筑物层数和基础埋深来确定是否修建防空地下室。也就是说,这个6%的原意是以国家税收的方式进行征收用于修建防空地下室,其产权的界定自然是国有资产。
   3.2应当注意不管什么样的建筑物都要坐落在地面上,其下方的地下空间资源都会被该地的地上建筑物所占用,如果不进行开发,无疑是将地下空间资源白白浪费了,而国家却得不到任何的利益。所以,只有确定一个专门的部门管理地下空间,统一进行规划管理。才能使这个地下空间自然资源得到充分合理的开发。同时,只有形成这种管理体制和经营机制才能真正实现地下空间资源“谁投资、谁受益、谁管理、谁所有”的资产运营局面。
   60多年来的人民防空工程建设,已对地下空间防护工程建设和地下工程的管理形成一套较为可行管理体系,但如何面对和适应城市化进程这一历史潮流,在即将进行大规模城市地下空间开发的条件下,人防部门应该抓紧做好各项准备工作,统一思想,提高认识努力拓展人防建设的职能和工作范围,这是历史赋予我们的使命。]
   2010年1月1日,是《中华人民共和国人民防空法》实施13周年纪念日。人民防空法是新中国成立以来,由全国人大常委会通过的第一部指导和规范人民防空工作的基本法律。在它的指导和规范下,全国人防事业蓬勃发展,取得了巨大成就。但是,我们也应看到随着社会主义市场经济体制的建立和社会改革的不断深入,人民防空法也日益凸现其历史的局限性。《人民防空法》规定:国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人通过多种途经;投资进行人民防空工程建设,人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。比如,“结建”防空地下室的产权归属不明晰致使业主、开发商、人防部门之间产生诸多的物权纠纷;对地下空间建设开发缺乏前瞻性,赋予人防部门参与管理地下空间的力度不足,使人防部门在城市建设、规划、管理、应急救灾上难有作为;对工业项目建设防空地下室没有涉及,使“重点目标、生命线工程”建设防空地下室没有法律依据,造成城市防空空白,这些局限性的存在,特别是“结建”防空地下室的产权归属不明晰问题,严重制约着人防事业的进一步发展,有待通过人民防空法的修订予以解决。
  
    4、“结建”人防工程产权面临的问题及对策
 
   社会主义市场经济是法制经济,明晰产权、保护个人合法权利是市场经济发展的客观要求。然而在我国现行的众多法律法规中,至今还没有一部法律法规对结合民用建筑修建的人防工程(以下简称“结建”人防工程)给予清晰的产权界定。这个问题不解决,不仅不利于人防工程平时的开发利用与维护管理,影响其战备功能的实现,而且还会导致纠纷不断,严重影响社会稳定。因此,明晰“结建”人防工程的产权,已成为人防建设亟待解决的问题。
   4.1“结建”人防工程产权应归业主所有。理由是:开发商制定整栋楼房的总销售价格由开发成本费用、利润、贷款利息、管理费用、税金、商品房附加费等构成。管理费用是与住宅开发项目有关的支出,但不属于开发成本,而税金及其他行政性、事业性收费也不可能包括人防工程建设费。因此,开发商把“结建”人防工程建设费计入房价的唯一途径是将其计入开发成本费用,这才充分体现了人民防空法关于“谁投资、谁受益”的规定精神。但也有一些观点认为。”结建“人防工程产权应该归国家所有,”结建“人防工程平时的使用管理由人防主管部门规范。
   近年来,随着城市化建设水平逐步提高,人防工程主要依附于城市建设的“结建“工程得到快速增长。依据乌兰察布市近年的人防工程普查统计,“结建”工程已占全市人防工程总量的30 %的速度递增。对人防来说无疑是件好事,但问题也随之凸现出来。由于“结建”工程产权归属缺少法律的明确界定,许多城市中的开发商捷足先登,利用其作为“结建”工程建设者的优先条件,不办任何许可,擅自处置“结建”工程,有的开发商在出售“结建”工程产权,转让使用权后,却将维护管理责任移交给财单力薄、无力承担维护管理责任的物业公司,将设备设施维修更新,临战转换等所需经费直接转嫁给了政府。而由于“结建”工程产权不明确,人防主管部门无法正常行使对“结建”工程的监督职能。这就严重制约了城市人防工程建设的健康发展。
   4.2“结建”工程产权制度改革,是调动各类资金所有者投资建设人防工程积极性的需要。
   中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》以下简称《决定》指出:“改革人民防空投资办法,实现投资主体多元化和投资来源多渠道。以市场为依据,改善投资环境,优化投资结构;要充分利用优惠政策,以合资、合作、股份制、独资、发行债券等多种投融资方式,面向社会广泛吸引资金,发展人民防空事业。”投资多元化必然带来产权归属多样化。如果投资者对投资对象不能拥有所有权,投资者的投资回报不能得到法律上的保证,就无法调动投资方的投资积极性。尽快建立“结建”工程产权制度,是调动投资者建设人防工程积极性的关键。
   4.3“结建”工程产权制度改革,是提高人防工程开发利用率的需要。“结建”工程是城市建设中的特殊产品,同时也是一种商品。让其走向市场,实现“结建”工程的“社会效益、战备效益、经济效益”,改变过去几十年人防工程不计成本、一次性投入的老路子,既符合《决定》“明晰人民防空设备设施的产权,实行产权与使用权、经营权的分离,把使用权、经营权推向市场,有偿出租、转让、为经济建设服务”的要求,又可通过建立“结建”工程产权制度,使产权与使用权、经营权得到有效的分离,改变目前已建设“结建”工程的开发利用受制约、经营不佳的状况。
   4.4“结建”工程产权制度改革,是加强人防工程有效维护与管理的需要。目前,“结建”工程只建不管、重建轻管和无钱维护、无人管理的问题较为突出。这与“结建”工程产权制度尚未建立。三权不清,收益分配不确定等问题密切相关。只有解决好“结建”人防工程的产权问题,使权责一致,才能使“谁投资、谁所有、谁使用、谁维护”的原则得到落实,才能使已建“结建”工程维护与管理工作得到加强。
   4.5建立规章制度、加强产权管理。我们在建立制度的情况下,应采取四项管理措施。一是建立人防工程主管部门产权登记制度。人防主管部门对早期和新建的人防工程进行盘点和评估,按有关程序进行产权登记、存档,并实施管理。二是建立人防工程产权证年检制度。人防主管部门负责人防工程产权登记,并发放产权证。对人防工程产权证实施年检,年检不合格的不得办理各种权利证书,不得进行经营、抵押、转让等。三是规范人防工程使用管理程序。凡使用人防工程的单位或个人,须向人防主管部门申请办理人防工程使用证书,人防主管部门对申请单位或个人进行审查后核发使用证书,以便掌握人防工程的开发利用和管理情况,确保人防工程充分发挥“三个效益”,并始终处于良好的战备状态。四是建立完善产权协议签订办法。为使产权制度改革稳步推进,防止各种矛盾的发生,我们应制定《人防工程产权交接协议》、《人防工程使用协议》、《人防工程维护管理协议》等三个协议,对不同时间修建的人防工程采取不同的方式处理。
 
   5、结言
 
   总之,我国当前地下空间利用的立法正逐步趋于完善,一些较为突出的法律盲点正逐步得到弥补,这为我们合理利用地下空间资源,界定地下产权关系,促进经济发展起到了积极作用。然而有些立法仍明显滞后于地下空间开发利用的发展实践,无法满足日益发展的开发地下空间的社会需要。因此,构建我国具有前瞻性的行之有效的地下空间利用法律体系是当务之急。


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