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美国民防体系对我国现阶段民防建设的启示

发布时间:2019-05-21 来源:赤峰市人防办


 

“911”指挥大厅里,工作人员分工明确、井然有序

   美国现阶段民防的主要使命是紧急管理和公共危机管理。主要做法:建立应急管理体制、防灾规划和长效机制;建立激励机制鼓励民防工程建设;整体开发城市地下空间;储备应急物资、建设灾害事故紧急处置装备;建设应急信息发布系统;建设应急志愿者队伍。注重防灾宣传教育和培训。美国民防的做法对我国现阶段民防工作具有一定的借鉴意义。

 

美国民防在两个重要历史时期的不同使命

   冷战时期:对抗核武器。二战结束后,苏联于1949年研制成功原子弹,打破了美国的核垄断,美苏两个超级大国开始了长达半个世纪的“冷战”。为了让民众在核袭击中免受核爆炸产生的高强度冲击波、高温和原子尘等危害的侵袭,杜鲁门政府开始推动常设性国家民防的建制,形成以联邦民防局和《联邦民防法》为核心的国家民防体系。联邦民防局主导了一系列民防宣传和动员计划, 包括对民众进行民防知识教育,讲解自我保护的基本常识和技巧,参加民防应征﹑训练﹑装备等。民众逐渐开始认识到加强自身防御措施的重要性。
   1979年,联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency,FEMA)成立,这是冷战时期美国联邦政府层面最后一个民防机构。随着1989年9月柏林墙拆除以及1991年12月25日苏联的解体,联邦应急管理署不再为防辐射尘掩体项目拨付资金。
   现阶段:紧急管理和公共危机管理。2001年“9·11事件”之后,恐怖袭击和公共安全成为美国民众关注的热点,与此同时,民防作为重要的公共安全保障手段成了政府、学术界探讨和争论的一个焦点,布什政府也加快了本土安防改革,完善各级政府的紧急管理体制,其中一个重要步骤是将联邦紧急事务管理局纳入国土安全部,从而使得民防成为美国本土安全防卫战略的核心之一,提升了民防在应对恐怖袭击等新的本土安全威胁中的地位和作用。新的民防体系主要针对以恐怖袭击为主的公共安全事件,民防机构职能转变为战时防核逐步转向紧急管理和公共危机管理。

 

   现阶段美国民防的主要做法:

   建立应急管理体制、防灾规划和长效机制。鉴于各种灾害多发频发,美国十分重视灾害管理工作——建立和完善防灾救灾应急管理体制。2002年,联邦紧急事务管理署与27个联邦机构共同制定了《美国联邦反应计划》,州政府和地方政府也都制定有各自的应急反应计划,明确了联邦、州和地方机构在应急反应中的职责、任务和程序,实行包括预防、准备、反应和恢复全过程的综合管理模式。“9·11”事件后,美国于2003年成立了超级应急管理机构——国土安全部,将22个联邦机构置于该部协调管理之下,以加强反恐和国土安全。经过多年努力,美国灾害管理体制得到不断完善,在防灾救灾工作中发挥着重要作用。
   美国国土安全部2008年发布的《国家应急管理体系框架》,取代了2004年制定及2006年修订的原《国家应急反应计划》,是美国对国内各种灾害性的紧急情况实施应急管理的工作指南。该框架各部分相互协调,具有较强的扩展性、灵活性和适应性,承担着联系美国各级政府、非政府组织和私营机构的关键角色和职责。其宗旨是指导各级各类专门机构运用最佳方法,管理各种突发事件。
   建立激励机制鼓励民防工程建设。美国的民防工程投资每年10多亿美元,近几年仍在不断增加。美国民防建设的重点是修建掩蔽设施。可以说,美国的地下军事设施是世界上最先进的。例如,在核战情况下指挥北美方面战争的斜阳岭指挥所,坑道贯穿花岗石山体的一半,成为一个庞大的人造地下宫。在1.8公顷面积的地下城中,共建有15栋三层的钢筋混凝土建筑物。其中还设有一所医院和一座水库,并储备有30天的给养。这项工程堪称是世界上最大、最好和最坚固的核防护设施之一。
   此外,美国还采取了多种措施:一是因地制宜地建设民防工程。对全国的地下建筑、天然洞穴以及住宅的地下室进行全面调查,以确定它们作为防护工事使用的可行性。二是鼓励私人建造简易掩蔽部。对那些在建设工业企业和居民住宅过程中附带构筑地下掩蔽部的单位和个人给予奖励,并在财政上给予部分支持。三是制定法律、法规,为民防工程建设提供法律保障。1996年至1999年,克林顿总统专门签发了《保护关键基础设施》等多项总统行政命令。这些措施极大地刺激了美国民防工程的建设。其结果是,建成了大约60万个基本适用的掩蔽部,城市中75%的建筑物都有地下室,总面积达6亿多平方米。
   整体开发城市地下空间。美国的地下空间已从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体再到地下城;市政设施发展到地下大型供水、排水及污水处理系统,地下大型能源供应系统,以及地下共同沟,并出现了大型地下公共建筑,如图书馆、会展中心、体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文体教育设施。地下建筑在旧城改造中也发挥着重要作用,能合理解决新老建筑结合和功能拓展,并为地面创造了开敞空间。地下空间规划从专项规划入手,逐步形成系统的规划,其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出,促进地下空间有序开发。地下建筑的内部空间环境质量、防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平,使人在地下空间的生存和活动质量大为提高。
   尽管美国国土辽阔,但因城市高度集中,城市用地仍十分紧张,因此城市地下空间开发规模很大。美国纽约市地铁运营线路总长443公里,为世界之最。地铁车站通过地下道与大型公共活动中心相连接。洛克菲勒中心地下步行道系统,将10个街区范围的主要大型公共建筑在地下连接起来;南方城市达拉斯,建设了一个有29条步行道构成的地下步行道系统,将市内主要公共建筑和活动中心在地下连接起来;休斯敦市地下步行道系统连接了350座大型建筑物。
   北美还充分利用了石灰岩开采场的废弃地下洞室,如堪萨斯城利用废旧洞室,以廉价成本建成了仓库、停车场、办公室、工厂等设施。
   储备应急物资、建设灾害事故紧急处置装备。美国建立一体化区域的应急物资储备体系应对非常规突发事件。所谓一体化区域就是在国家范围内分为若干个区域,在每个区域内建立救援设备成套、救援物资匹配的完备储备体系。灾难发生时一体化区域内物资储备共享,统一协调调度,提高区域的储备保障效率。区域一体化的应急物资储备体系要求储备体系在时间、空间、物质储备种类、数量等方面与救援响应的要求相协调,这对资源保障体系的设计提出了较高的要求,而一体化区域资源保障体系最优层次的确定至关重要。另外,要兼顾各种灾害的应急响应和应对,这样进行物资储备时,不仅需要考虑物资的数量,还要考虑物资的种类,要求做到资源的成套性和匹配性,以便在应急应对中充分发挥作用。
   建设应急信息发布系统。美国的民防具有完备便捷的警报系统。在总统发布民防令后,全国民防警报中心通过国家警报系统,用15秒钟即可把空袭警报发至全国986个警报站,并在7分钟内把警报信号传至全国各地5000余个报警分站,再通过无线电广播、电视和各种警报装置,向全国民众报警。
   1994年,美国联邦通讯委员会以联邦法规的形式发布了《紧急报警系统(Emergency Alert System,EAS)规定》,当全美发生紧急状态时,美国总统可以借助EAS马上与全美国、各个州和各地区的民众进行沟通,发布信息。该紧急报警系统具备以下三个特征:一是自动运行。广播电(视)台、有线电视系统以及卫星公司和其他服务部门,即使在系统无人监管的情况下,也可以迅速、自动地将紧急报警系统的数字信息,转化为广播电(视)台或有线电视系统使用的任何语言并发送。二是备份。紧急报警系统要求至少监控2个独立的紧急信息来源,以保证紧急信息送达观众和听众。三是简洁明了。紧急报警系统的测试较为简短,当人们听到或看到紧急报警系统的信息,将会认真对待。
   建设应急志愿者队伍。2008年,对《国家应急预案》修订后重新命名的《国家应急框架》(NRF)旨在指导美国上下应对国内突发事件,其中包括自然灾害和恐怖分子袭击。《国家应急框架》致力于集中全社会的力量来承担联邦政府、州政府、市政当局、商业界和非政府组织(NGO)在灾难应急中的作用和责任。有关非政府组织,《国家应急框架》规定:在突发事件前、事件中和事件后,非政府组织发挥了非常重要的作用。例如:非政府组织提供避难处所、应急食物、咨询服务和其他重要的支援服务来支持应急行动并促进灾民的灾后恢复。
《国家应急框架》还明确提及了全国救灾行动志愿组织(NVOAD),该组织是一个参与灾难应急的组织联盟。全国救灾行动志愿组织创立了一个论坛,非政府组织可在此论坛上交流有关“ 整个灾难过程——准备、应急和灾后恢复来帮助灾难幸存者和其社区”。在重大突发事件中,全国救灾行动志愿组织通常会派代表去联邦政府运行的全国应急协同中心(National Response Coordination Center) ,代表非政府组织协调应急事件中的工作。
   洛杉矶市在1985年地震后,伴随救灾活动产生一支覆盖全县各市的志愿者队伍(CERT),平时负责防灾宣传教育和隐患排查工作,出现灾害事故时,志愿人员能以最快的速度先期到达现场,负责维护秩序和预先处置。1994年后,美国联邦政府在全国推广了洛杉矶市的做法,统一了对志愿人员的培训教材,规定了每年度的培训时间(17.5小时)和发放证书的标准。每年依托各类培训基地和消防教育场所培训人数达1500-1800人。
   注重防灾宣传教育和培训。美国民众防灾教育最主要的渠道有学校、社区等。学校是灾害知识教育的主课堂,幼年、青少年时期也是接受防灾知识教育的最佳时期。学校把灾害知识作为一种系统的教育形式对待,使防灾教育贯穿学生学习的全过程。
   另一方面,社区也是防灾教育的重要场所。许多国家都高度重视充分发挥社区的作用,以推动更加广泛的民众防灾教育工作。美国政府在“9·11”事件后,为强化整体防卫,积极推动建立以“防灾型社区”为中心的公众安全文化教育体系,使社区具备灾前预防及准备功能、灾时应变及抵御功能、灾后复原及整体改进功能等三大功能。受美国“联邦应急管理署”的推广,美国还在28个州和波多黎各的社区成立了社区救灾反应队。
   在信息时代,美国利用报刊、手册、图书、电视、广播、网络等媒体的宣传推广手段,来传递防灾知识,有着便利、快速、直接、有效的作用。美国联邦应急管理委员会(FEMA)在其官方网站上专门设立了灾害知识版,可供社会不同年龄、不同文化层次的人进入了解相关的知识,其中最明显的是幼儿版本的网页,它以漫画的形式把不同灾害分类,在每个种类里面又分别设立了关于这种灾害的特征、怎么发生、有什么危害、怎么避免等。为了营造浓厚持久的民众防灾教育氛围,让危机意识在他们的头脑中永驻,在美国,9月11日因为“9·11”恐怖袭击事件而成为美国重要的“防灾纪念日”。

   对我国民防工作的启示和对我国民防工作的启示和建议

   习总书记在党的十九大报告中指出,在全面建设社会主义现代化国家新征程上,我们要树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,健全公共安全体系,完善安全生产责任制,坚决遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力。这为我们指明了新时期我国灾害应急管理的改革方向。根据2017年1月10日发布的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》,明确提出要坚持以人民为中心的发展思想,坚持以防为主、防抗相结合,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
为有效履行新时代人民防空使命任务,我国的人防(民防)工作应进一步健全战时防空、平时服务、应急支援职能;培育和健全防灾减灾的社会组织,以民防志愿者队伍为主要力量,借助法律法规的有效支撑,使我国的应急救援工作更加健康有序;加强基层社区和学校的防灾减灾宣传教育,加大利用报刊、手册、图书、电视、广播、网络等媒体宣传民众防护知识力度,提升宣传效果。

接警中心

 

美国非常重视社区民众防灾教育

 



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