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依法行政:依法治国的发力点

发布时间:2020-05-22 来源:锡盟人防

    中央提出依法治国、建设社会主义法治国家这个方略已经有十年的时间,这十年里依法治国观念深入人心,法治实践也有了很大的发展。此次胡锦涛总书记所作的十七大报告进一步提出 “全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”的要求,并从发展社会主义民主政治的高度提出

    “坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益”。这些思想和要求对于加快依法治国进程、建设法治国家,无疑具有重要指导意义。但是,十多年的法治实践告诉我们,法治国家的建设是一个长期的过程,从观念到制度,从理想到实践,还有一定的距离,需要付出更多的努力。
    从法治国家建设的重点来看,中国近几年来法治观念的普及,很大程度上是“依法维权”意识的提高。但事实上,法治建设,尤其是依法治国,其核心应该是“依法治权”,再明确一点,就是依法行政,建设法治政府。无论是从现在存在的问题,还是未来的发展方向来看,当务之急仍然是要推进依法行政,加快建设法治政府,这是实施依法治国方略,建设法治国家的关键。
    如何推进依法行政、如何加快建设法治政府,可能有很多不同的路径。我认为关键有四条:
    第一就是加强立法,尤其是加强规范政府行为、政府权力的法律。十七大报告提出,要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系,这是十分必要的。虽然已制定和颁布了行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法,以及规范政府行为的行政处罚法、行政许可法,但距离一个完备的行政法律体系还很远,现有的法律还不能完全适应建设法治国家的要求。一方面,如行政诉讼法、国家赔偿法等一些法律急需修改,另一方面很多新法律需要制定,如行政程序法、行政编制法、行政组织法等等。尤其是行政程序法的制定更是刻不容缓。如有了行政许可法,可以通过非行政许可的审批项目来规避法律;有了行政处罚法,可以不用处罚,用其他行政措施来规避处罚法的要求。所以,必须通过科学民主的立法来解决政府机关、执法人员规避法律的一系列问题。而行政程序法,作为一个最低的程序标准,也是一个最全面的标准,不管什么样的行政活动,不管以什么方式实施行政活动,都必须遵循这一最基本的程序规则。程序法很重要,组织法也同样重要。我国行政管理体制改革进行了这么多次,每次机构改革都遗留了一些问题,事实上与立法缺陷是分不开的。由于缺乏推动改革的立法,难免就会影响改革的稳定性,改革成果也难以被保障和延续。
    第二个问题是执法。我们制定了很多的法律,但是大量的法律都被束之高阁,没有得到有效的实施。原因很复杂,既有人的因素,也有体制的限制,还有法律本身缺乏可操作性,立法不够科学、不够合理的原因。十七大报告明确提出,“加强宪法和法律实施,坚持公民在法律面前一律平等,维护社会公平正义,维护社会主义法制的统一、尊严、权威”,应该说,法律实施问题是目前法治国家建设的一大难点。
    那么,如何保证法律的实施?最重要的是提高法治观念和水平,特别是行政机关公务人员、领导干部的法治水平决定了法律能否得到有效实施。在给官员灌输法治观念,提高其依法行政的水平和能力的时候,必须通过法治实践,通过一些制度性的安排才能实现。另一方面是立法的质量也要提高,目前通常情况下,我们的立法都是绕着矛盾走,有的立法一看有矛盾就写得抽象一点、概括一点,留着以后慢慢解决。这种立法观念是成问题的。因为法律本身的作用就是确定规则,解决问题,如果法律最后都变成了很虚的、很抽象的,甚至只有某种倡导意义的,而没有约束力的条文,那它就不成其为法了,法必须能够执行,所以立法的水平和质量也需要进一步提高。
    落实执法问题还有一个关键是要解决体制上的矛盾。现在官员不对法律负责任,而是对任命他的上级领导负责,这就造成法律不如法规,法规不如规章,规章不如规范性文件。要解决这一问题,政府的绩效评价和官员的选拔任命和晋升等一系列人事管理体制和评价体系,以及问责制等制度就需要进一步完善。
    第三个问题是司法。我们一直强调推进依法行政、建设法治政府的核心是要树立司法权威,保证司法对行政机关的有效监督。因为行政机关不可能自动地规范自己的行为,要有外力,尽管这种外力有时候可能显得不是那么常规,不是那么令人接受,但是它确实有这个作用。而监督行政机关、规范它们的行为,司法介入的作用最明显。但前提是司法要有权威性,要公正。如果司法不公正,又缺乏权威,就起不到监督的作用。十七大报告提出“深化司法体制改革,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。保证司法的独立、公正、权威性,首先是行政机关不能干预司法。从目前来看,行政机关干预司法无非就是人、财、物这几方面掌握控制权。所以,在人事上、在财政上、在硬件设施上,行政机关要减少,甚至杜绝对司法机关、司法人员的干预,保证司法机关能够独立行使审判权。很多法治国家的实践证明,没有一套公正的,享有极大权威的司法体系,就不可能有法治社会和法治国家。
    第四是总体发展与局部实践的平衡。2004年的全面推进依法行政实施纲要中提出,用十年左右的时间基本建成法治政府,但如果只是在中央部委、在省一级推进依法行政,作用是有限的,法治最后还要落实到基层。不解决地方特别是县乡一级政府依法行政问题的话,中央的政令就很难畅通。所以,要因地制宜,考虑不同地方不同地域经济发展水平下法治建设的个性和特点,结合当地实际,调动起地方的积极性。法治是有成本的,而且需要动力。必须让地方政府通过推行法治得到实惠,公务人员通过严格执行法律取得政绩、获得职业荣誉感,才能真正地推动法治。当然,“动力从哪儿来”是一个很复杂的问题,目前在解决这个问题方面,立法界、理论界的研究还不够深入。

    十年来的依法治国实践已经为推进依法行政、建设法治政府奠定了重要基础,未来建设的关键还是要找准发力点,有所推动有所发展。依法行政作为依法治国的核心问题解决得好,才能推动法治国家的建设进程。



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