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在优化国土空间开发格局中发挥积极作用

发布时间:2019-08-29 来源:jz

党的十八大报告中新思想、新观点、新部署很多,创新和亮点也很多。其中一个重要的创新,就是强调优化国土空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体,是我们赖以生存和永续发展的家园。为了促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,给自然留下更多修复空间,给农业留下更多良田,给子孙留下天蓝、地绿、水净的美好家园,必须优化国土空间开发格局。人防部门要认真贯彻落实十八大精神,在优化国土空间开发格局中发挥积极作用。党的十八大报告中新思想、新观点、新部署很多,创新和亮点也很多。其中一个重要的创新,就是强调优化国土空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体,是我们赖以生存和永续发展的家园。为了促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,给自然留下更多修复空间,给农业留下更多良田,给子孙留下天蓝、地绿、水净的美好家园,必须优化国土空间开发格局。人防部门要认真贯彻落实十八大精神,在优化国土空间开发格局中发挥积极作用。

  一、机遇正向我们走来

  机遇就是契机、时机或机会,通常被理解为有利的条件和环境。机遇稍纵即逝,目光敏锐、勇敢果决者常常能捕获它。机遇对任何人都是平等的,能不能抓住它,主动权在每个人手里。现在,党的十八大根据新的时代条件和发展要求,将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列纳入中国特色社会主义事业总体布局,部署了优化国土空间开发格局等4大任务,拉开了优化国土空间战略格局的帷幕。面对新的机遇,各行各业都在迅速行动。由国土资源部以及国家发展和改革委员会牵头,财政部、环保部、住建部等28个部门、单位参加,历时3年的艰苦努力,编制呈报了我国首部《全国国土规划纲要》,主要是针对2030年前的全国国土规划,最大亮点是从自然限制性出发的“反规划”理念,强调通过优先限制不建设区域的控制,来应对城市空间规划的快速扩张。我国第一个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》,按开发方式,将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。各省、直辖市、自治区也都积极行动起来,纷纷制定出台了一系列的区域战略和区域规划。全国许多专家学者纷纷开展理论研究,提出了一系列优化国土空间开发格局的意见和建议。然而,这些规划、意见和建议,存在一个共同的缺陷,那就是仍然停留在对国土空间的平面开发上。也就是说,只是在平面空间上对国土资源进行优化配置。国土空间开发应该是立体开发,包括地上、地下、海上和空中。优化国土空间开发格局,必然包括地下空间开发利用。机遇偏爱有准备的头脑。一只红苹果落了下来,正好砸在树下睡觉的牛顿头上。牛顿醒了,拣起苹果,豁然开朗,发现了万有引力定律。现在,又一只红苹果落了下来,正好砸在人防部门头上,人民防空事业面临新的历史性抉择。作为经济社会发展的重要方面,作为现代化城市建设的重要内容,人防事业日益成为具有多用途、多效益、多功能的综合体。如何抓住机遇,在优化国土空间开发格局中谋得一席之地,为经济社会发展做出积极贡献,是我们面临的新课题。

  二、要当演员不当观众

  目前,有关专家及权威部门提出,优化国土空间开发格局包含五个相互关联的层面:一是陆海层面,树立大国土理念,坚持陆海统筹发展,促进海洋强国建设;二是区域层面,树立均衡发展理念,坚持以重点开发促进面上保护,缩小区域差距;三是城乡层面,树立城乡发展一体化理念,坚持走中国特色城镇化发展道路,实现以城带乡、城乡共荣;四是产业层面,树立产业协调发展理念,实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展;五是功能层面,树立国土开发主体功能理念,实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。这些理念,只是在平面上谋划人口分布、经济布局、土地利用和城镇化格局,而没有涉及地下空间的开发利用问题,难以成为真正意义上的国土空间立体开发。

  地下空间开发利用作为解决人口、资源、环境三大危机的重要举措,越来越引起世界各国的高度重视。我国著名防护工程和地下工程专家、中国工程院钱七虎院士曾预言:“19世纪是桥的世纪,20世纪是高层建筑的世纪,21世纪是开发利用地下空间的世纪”。1982年,联合国自然资源委员会正式将地下空间列为“潜在而丰富的自然资源”。世界发达国家都把地下空间作为新型国土资源开发利用,在城市可持续发展中走城市土地资源高效利用与地下空间综合开发的道路。美国波士顿将原先的高架路“搬到”了地下,不仅缓解了交通拥堵,降低城市12%的一氧化碳排放量,还腾出了近30英亩土地;寒冷的加拿大建起了地下人行通道,使人们少受挨冷之苦;在“花卉之国”荷兰,花卉集运中心和机场之间建起了地下物流系统。可见,科学合理开发地下空间,是世界各国的共同选择,有利于缓解土地供需矛盾,优化土地利用结构,提高资源利用效率,有效节约地面空间,从而建立合理用地、集约用地的新机制;有利于优化城市环境,在地面建设更多的公共绿地、城市广场等,提高城市居民生活质量,扩大城市的开敞空间;有利于改善城市交通,通过分流地面交通,提高城市运转效率。人防部门作为地下空间开发的尖兵,应在优化国土空间布局中积极参与,当好演员不当观众,大力推进地上、地下和海上国土空间协调开发利用。

  三、演好威武雄壮的活剧

  有作为才能有地位。虽然人防部门在优化国土空间布局这台大戏中只是配角,但只要充分发挥主观能动性,配角也能唱出好戏。

  一是争取地下空间开发进入各级党委、政府决策。人防建设与城市地下空间开发利用相结合,是世界各国民防建设的普遍做法,也是我们多年来的成功实践,既有利于城市平时发展经济、完善功能,避免各类建设的相互干扰和反复拆迁、重复建设造成的浪费,又增强了城市平时防灾、战时防空抗毁能力。人防部门应加强汇报,主动协调,争取政府和有关部门的支持,积极参与城市总体规划、详细规划和近期建设规划的审查,确保人防工程规划真正落到实处,争取有更大作为。

  二是把地下空间开发利用规划纳入优化国土空间开发总体规划之中。国土规划是最高层次的国土空间规划,具有综合性、基础性、战略性和约束性,对区域规划、土地规划、城乡规划等空间规划及相关专项规划具有引领、协调和指导作用。适应生态文明建设要求,必须尽快改变国土规划缺失的局面,将地下空间开发利用规划纳入优化国土空间开发总体规划之中,只有统筹开发城乡、海陆、地上地下空间,才能确保国土空间的合理有序和集约高效开发。

  三是理顺优化国土空间开发领导体制。建立高效的领导管理体系,是优化国土空间开发的必要前提。应在各级政府的统一领导下,由政府分管领导挂帅,发改部门牵头,建设、国土、交通、规划、法制、人防等有关部门参加,成立国土空间开发利用领导小组,协调有关问题、处理相关事宜。领导小组下设办公室,承办日常工作。主要职责是研究制定国土空间开发利用的发展战略、法规政策,监督法规政策的执行;编制国土空间开发利用规划,并纳入经济社会发展规划和城市总体规划;审查、评估、指导国土空间建设项目,加强对国土空间开发利用的宏观调控和综合协调等。

  四是完善配套相关法律法规。应依据城市规划法、土地管理法、人民防空法、矿产资源法、建筑法、环境保护法、军事设施保护法、物权法和相关法规、规章以及中央的方针、政策,制定完善配套的国土空间开发法律法规,如增加有关地下空间和地下工程权利的界定、获取、转让、保护、登记等方面的法律法规和地下工程规划建设、平战结合、质量安全等方面的规定。同时,要制定配套的政策体系,主要有:鼓励性政策,通过相关的财政政策、税收政策创造优惠条件和优先条件,鼓励对地上地下空间进行立体利用,形成优化国土空间开发的鲜明导向;多渠道融资政策,允许地铁、地下街、大型地下综合体的多种建设模式和融资的政策;协调方面的政策,如地下共同沟的多方合作建设的协调政策;有偿使用政策,如用于商业用途的地下空间开发,可以设定合理的地下空间使用权出让金,通过市场促进地下空间资源的合理配置;规划控制方面的政策,如通过规划条件的设置,解决相互连通问题、配套的地下工程数量问题、优先发展的项目问题。

  五是形成地上、地下、海上融合发展的机制。优化国土空间开发格局必然要求统筹开发城乡空间、海陆空间和地上地下空间。我国实施的新型城镇化战略坚持集约高效的共性原则,对于开发城市空间和乡村空间提出不同的路径。我国全面建成小康社会目标的实现迫切需要地下能源矿产资源的供给保障,城市建设也对地下空间开发利用带来新的需求。只有统筹开发城乡、海陆、地上地下空间,才能确保国土空间的合理有序和集约高效开发。为此,要做到三个融合:一是在规划上融合。根据城市建设的要求和防空防灾的要求,编制城市地下空间开发利用规划,并纳入城市总体规划。二是在建设上融合。城市建设要坚持“建地上先建地下,地上地下紧密结合立体发展”,结合地面建设,科学合理地开发利用地下空间,不断增强城市综合功能。三是在管理上融合。按照现代化城市发展的要求,对地上地下建设实施统筹兼顾,统一管理。



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