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推进人防工程建设管理社会化的思考

发布时间:2018-10-22 来源:中国人民防空网

    政府职能社会化是当代各国政府职能改革发展方向的重要方面。为适应改革开放和社会经济发展的需要,上世纪80年代我国政府开始尝试政府职能社会化的转变,随着社会主义市场经济的不断发展, 越来越多的职能从政府中剥离出来,走向政社分开。 

  改革开放以来,人防工程建设按照“长期准备、重点建设、平战结合”的发展方针,积极落实精兵简政、还权于民、放松管制、减少审批、优化服务的政府职能转变的要求,多项工作社会化改革取得了积极进展。比如,人防工程从以战备效益为主转向战备、社会、经济三个效益并重,原人防所属设计、施工等企事业单位实施改制和市场化运营,允许中介结构从事人防工程施工图审查,实施人员掩蔽人防工程标识标注,精简人防工程建设行政许可和实行政务公开等等,这些工作的社会化改革,达到了节约财政开支、提高工作效率、实现创新发展的目的,增强了人防工程建设管理工作的活力和动力,有力促进了人防事业的快速发展。 

  但是,由于体制和机制等原因的制约和限制,人防工程建设管理工作的社会化改革还不够深入和全面,一些旧有思维和观念依然根深蒂固,带有教条主义、保守主义、官僚主义的计划经济管理方式仍然存在,对于一些“不该管、管不好、管不了”的工作不肯放手,造成人防工程建设管理工作陷入了发展的“瓶颈”,特别在人防工程质量监督管理、住宅小区人防工程产权、人防工程建设投资、人防工程维护管理等方面显露的问题尤为突出。从某种角度讲,人防职能改革是落后于整个经济社会改革步伐的。不改革,就会被淘汰。因此,如何推进人防工程建设管理工作的社会化,实现融合发展,成为当前人防工作中一个亟待解决的课题,值得我们去探索和实践。 

  一、人防工程质量监督管理的社会化 

  人防工程是一种特殊的建筑产品,它的质量高低优劣,会影响到人民群众生命财产在战时、灾时和平时的安全和完整。改革开放以来,我国工程质量政府监督制度取得了长足的发展,建筑工程质量监督机构遍布全国各地,形成了相当规模的技术密集型监督队伍,省、市、县三级工程质量监督机构已经形成。但这仅限于普通民用建筑领域,在人防工程这个专业领域,其质量监督体系还是不健全的。各地、各级人防部门普遍的质量监督技术力量薄弱,机构编制有限,从业人员偏少,对于每年建设体量越来越大的人防工程,越来越难以做到质量监督管理全覆盖。人防工程的质量得不到保障,带来的后果肯定是灾难性的。 

  为切实加强人防工程质量建设,探索引入中介机构从事人防工程质量监督管理,推进人防工程质量监督管理社会化,建立适合我国社会主义市场经济规律的人防工程质量监督管理机制,成为必然选择。通过授权或者委托的方式,允许具备专业技术能力的中介机构从事人防工程质量监督检查,改质量监督直接管理为间接管理。欧美发达国家政府工程质量管理模式都是以间接管理为主,或者是直接管理和间接管理并存,社会化参与程度很高,例如德国政府对工程质量的监督管理,主要采取由州政府建设主管部门委托或者授权,由国家认可的质监工程师组建的质量监督审查公司,代表政府对所有新建工程和涉及结构安全的改建工程的质量行为实行强制性监督审查。人防部门可以通过加强对从事人防工程质量监督的机构的管理,来保障人防工程建设的质量。 

  二、住宅小区人防工程产权的社会化 

  当前,由于产权不明晰,住宅小区人防工程所有权主体较为混乱。虽然一直强调所有权国有,但人防部门由于人少事多,管理上难以完全到位,反而管不好,造成大多数工程被开发商和物业公司实际控制,开发商和物业公司从自身利益出发,对人防工程停车位变相高价出售,侵犯业主利益,宁可地下停车位大量闲置,也不对业主开放使用。我们应该认识到,人防工程作为保护人民生命和财产安全的民生工程,不仅是战时和灾时,平时更应为民所用。作为代表政府的人防主管部门,对于住宅小区人防工程,既然管不好、管不到位,那么可不可以考虑把所有权还归社会,还权于民,把人防工程作为住宅小区配套设施让全体业主享有所有权,让其享受人防工程带来的实惠。其优势在于,一方面,住宅小区业主按照人防部门制定的人防工程平时使用及维护管理规章制度,管理属于自己的工程,肯定比人防部门管得好,而且可以解决小区日益尖锐的停车难问题,规范停车秩序,美化小区环境,提高人防工程利用率。另一方面,通过还权于民,让利于民,可以促进人防进社区工作的推广,提高民众对人防工作的认知、支持、参与和认可度,提升人防部门的社会地位和影响力。 

  三、人防工程建设投资的社会化 

  改革开放以来,人防部门依法履行政府行政许可职能,大力推进人防工程建设,工程建设总量增长迅速。人防工程建设的主体一改计划经济时期几乎是国家投资的单一局面,更多的社会资本进入人防工程建设领域,人防工程建设投资的“社会化”程度达到了前所未有的高度。但这个“社会化”是行政性的社会化,某种程度上带有“强制性”,不是自主性的社会化,民用建筑建设主体按政府行政审批许可的要求,被动建设人防工程,很少有主动投资建设人防工程的行为。 

  在市场经济条件下,要进一步加快人防工程建设步伐,完善城市整体防护工程体系,大力推动城市地下空间开发利用,必须要推进人防工程建设投资自主性的社会化。一方面,要制定出台优惠扶持政策,增强社会资本投资的主动性。人防工程与普通地下工程相比,建设和使用成本相对较高,为吸引社会投资,提高投资人积极性,降低建设和使用成本,国家和省、市相关部门应制定投资人防工程建设和使用的产业优惠扶持政策,让更多的投资者主动投资建设和使用人防工程。另一方面,明晰产权归属,实行产权登记,提高人防工程建设和使用的市场化程度。对于非法定要求的、单纯投资建设人防工程或地下空间开发兼顾工程的行为,推行谁投资谁所有的政策,确保投资者利益;同时实施确权颁证,为人防工程融资贷款创造条件,促进人防工程建设的资本化运作和资产的市场化、货币化流转。 

  四、人防工程维护管理的社会化 

  “三分建,七分养”,建好的人防工程,必须实施完善的日常维护管理,方能长期保持最佳的使用状态。对于人防工程维护管理,绝大数地区基本上是人防部门直接对人防工程行使维护管理权,这种大包大揽的管理模式在人防工程建设早期,特别是在计划经济时代,在统一管理方式,提高使用效率等方面发挥了很大的作用。随着改革开放的深入和城市化进程的加快,人防工程大量增长,平时使用方式日益多样化,原有管理体制憋端突显,工程多而维护管理人员少,以及维护专业多而技术人员少等等的矛盾日益尖锐,“少管、漏管、缺管”现象严重,不少的人防工程因得不到及时有效的维护管理逐渐丧失防护功能。 

  针对客观存在的问题和矛盾,我们应转变思想观念,突破大包大揽的管理模式,按照市场经济发展的客观规律,推行人防工程社会化维护管理方式。通过公开招投标的方式,委托具有人防工程管理专业人员的机构,实施已建成人防工程的平时维护管理。通过委托管理,充分利用社会资源,可以化解人少任务重的矛盾,降低管理成本,提高管理专业化水平,达到人防工程战时打得赢、灾时拉得动、平时用得上的使用要求。目前已有不少地区进行了这方面的探索,取得了不错的效果。 



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