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浅谈PPP模式在结建人防工程维护管理中的应用

发布时间:2016-11-29 来源:中国人民防空网
    一、问题的提出
  结建人防工程是指按照国家有关规定,结合民用建筑修建的战时可以用于防空的地下室工程。随着城市房地产业的发展,大量的结建人防工程建成并投入使用,较大程度地缓解了居民小区道路不畅,停车难等问题。在充分利用的同时,如何保证人防结建工程的战时功能,真正做到平战结合,平时的维护管理工作则显得尤为重要。
  《中华人民共和国人民防空法》等相关的法律法规均明确规定,结建人防工程的维护管理责任人为工程的使用人,结建人防工程中最大量的部分是新建住宅小区配建的人防工程,其使用人为物业公司,但现实情况是,不管从人力、财力、还是从技术能力上看,物业公司客观上均无力承担起人防工程的维护管理责任,同时,从主观上,因与其利益有冲突,物业公司也没有主动维护人防工程设施的积极性。主客观两方面的原因,造成结建人防工程在日常维护保养、保障战时功能上出现了很多问题,例如,出现了小区人防门不能正常开启,门框锈蚀,风机不运行,穿墙电缆套管漏水等情况,难以发挥人防工程的正常功能,一旦军事斗争或防灾应急需要,不能迅速进行平战转换,不仅发挥不了防护作用,甚至可能危及人民群众生命财产安全。
  各级人防主管部门作为人防资产的监督管理责任人,虽然认识到了这个问题,有一些地方成立了专门的人防资产维护管理公司,承担起了维护管理责任,但是随着时间的推移,人防资产越来越多,需要投入的人、财、物越来越大,维护管理责任压力也越来越大。
  如何寻找到合适的路径,既能持续性保障结建人防工程的战时功能,又能够减轻各级人防管理部门在日常管理中的人、财、物压力,是一个重要的课题,各级人防管理部门纷纷探索各种管理方法,也出现了一些好的案例,但是在维护管理费用方面没有重大突破,还是需要财政承担,由此造成了较大的财政压力。
  针对以上情况,本文提出运用PPP模式管理维护存量结建人防工程的具体方法,尝试为结建人防工程的日常维护管理提供新的思路。
  二、 结建人防工程的维护管理现状
  根据目前的法律、法规、规章,结建人防工程的监督管理单位为各级人防主管部门,工程的维护管理责任人为工程的使用人,目前的实际情况,存量最大的是结合住宅小区建设的人防工程,其维护管理责任人为各小区的物业管理公司。物业公司做为物业服务类公司,其主观上没有维护人防设施的主动性,客观上不具备维护人防设施的能力,致使存量的结建人防工程快速老化,出现了小区人防门门框锈蚀,轴承固死,密封条老化脱落,管道锈蚀严重,风机不运行,穿墙电缆套管漏水等影响正常使用功能的情况,甚至更严重的出现了偷改、私建、破坏工程主体结构的现象。
  在这种情况下,各级人防主管部门不得不加大检查、查处力度,力求早发现问题,全力维护工程的完整性。但实际情况是,日常的维护仍然是流于形式,事前、事中、事后脱节,发现问题时往往是事后,人防主管部门处理办法只能是事后查处,但造成的后果往往难以有效弥补,稍有不慎,甚至会引发社会矛盾,各级人防主管部门忙于四处扑火,工作十分被动。有些地方的人防主管部门为了防止出现这些情况,不得不越俎代庖,自行组建人防设施维护管理机构,进行专业的工程维护管理,效果是良好的,但这又回到了既做裁判员、又做运动员的老路上,造成机构臃肿、权责不清、费用加大等情况,与改革的方向不符。
  现实的矛盾是突出的,同时可以预期,随着房地产业的发展,工程量越来远大,矛盾会越来越突出。如何少花费、高效率、好效果的维护管理好结建人防工程,是摆在各级人防主管部门面前的一项重大课题。
  三、PPP模式的特点
  PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
  PPP模式虽然起源于英国,但近几年在发改委、财政部的推动下,国内发展迅速,出现了大量的PPP案例,目前主要运用于新建公共基础设施领域,少有在其他领域的案例,有待向更多的领域扩展运用。PPP模式要达到三个结果:节约、效率、效果。节约是指人、财、物等投入资源最小化;效率是指时间和精力投入最小化;效果是指提供最好的服务或最大的利益。三方面结合即最基本的“物有所值”要求。
  PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小,是一个符合各方面利益的管理模式。
  在实际操作中,PPP模式比传统投资方式操作稍许复杂,但是在梳理了各方面关系后,可操作性还是很强的。PPP模式设计的核心为:政府授权部门设定好基本的合作条件,通过招投标等方式选择有意向的社会投资者参与合作,组建相应的特许经营公司,社会投资者可以是单一的公司,也可以是几个不同类型公司组成的联合体,组建好的特许经营公司根据PPP协议进行后续经营。
  PPP模式的基本结构和流程示意如下:
 
 

 
 
  通过以上PPP模式的介绍情况看,其所有的特点均适用于结建人防工程的维护、使用管理,可以解决目前在结建人防工程管理过程中出现的问题。
  四、PPP模式在结建人防工程的维护管理中运用
  结合结建人防工程的维护管理现状,运用PPP模式有三个问题需要注意。
  一是历史欠账问题,部分老旧人防工程由于长期疏于维护,迫切需要加大维护力度、甚至补充、更新部分设备,这部分投资额较大。以苏北某县级市为例,经全面调查,如果一次性维护到位,随时达到战时功能,并兼顾平时使用功能,存量的11万平方米结建人防工程需要投入2000万元左右的初始化资金,这是一笔巨额资金,通过目前的财政预算体制无法满足这笔投资。
  二是日常的、常态化的维护费用,仍以上述苏北某县级市为例,经全面调查、测算,存量的64个防护单位以最保守的维护工作量计算,每年需要投入资金约200万元,但目前财政每年拨付的工程维护费可以忽略不计,差距甚大。
  三是平时使用的方式问题,结建人防工程是有使用价值的,仅仅以作为汽车停车位使用考虑,《江苏省物业管理条例》第六十六条规定:“人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金,应当依照有关规定,用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出”。上述江苏某县级市存量的11万平方米结建人防工程中部分面积适宜设置停车位,可设置约2000个,按照市场平均收费水平,每个车位每年可以收费1800元,每年有300余万元的收入潜力,但是目前每年收取的平战结合收入仅为30余万元,差距甚大。
  如果考虑工程结构的原因,充分利用闲置面积作为其他平时使用的用途,例如仓储等,其收益还会增加。
  按照目前的管理模式,2000万元以上的初始化资金投入和每年200万元以上的日常维护费用都需要由财政负担,但是按照目前的使用方式,每年300万元以上的收入潜力没有体现,也就无法分担财政支出的压力。
  如果采用PPP模式,具体而言,采用“改建-运营-移交”和“区域特许经营”以及“可行性缺口补助方式”相结合的操作模式,上述问题将迎刃而解。
  “改建—运营—移交”、“区域特许经营”、“可行性缺口补助方式”均是PPP模式中的具体操作模式,其含义从字面都可以清楚的理解,本文不再展开讨论,三种模式的结合可以完全对应解决结建人防工程的长期稳定运营维护问题。
  具体建议做法是:
  1.将结建人防工程的所有权确认为国有资产,明确由人防主管部门代为管理这部分国有资产。这一点,上述苏北某县级市已经做到,在工程完工时,建设方和人防办均签署了《国有人防工程产权确认书》和《国有人防工程产权移交书》,明确将产权移交给人防办管理。
  2.成立PPP公司。用PPP的方式吸引社会资金参与人防工程维护的初始化建设,由人防主管部门代表政府和社会资本联合成立人防资产管理公司(以下简称PPP公司),人防主管部门以人防工程的产权做为投资,代表政府进入公司,社会资本以现金投入公司,以解决人防工程的初始化投资,社会资本不拥有人防工程的最终产权,人防主管部门不参与公司的日常管理,只拥有公司经营效果的监督权力。
  3.特许经营。成立公司后对工程项目进行初始化改造(改建),人防主管部门将所管理的人防工程经营权授权给PPP公司(区域特许经营),由PPP公司负责组织所有结建人防工程的运营维护(运营)。
  4.缺口补助。详细测算运营成本及收益,若收不抵支,采用缺口补助方式由政府予以补贴,若收大于支,可以采用缩短合作年限或者上缴结余等方式解决(可行性缺口补助方式)。
  5.移交退出。双方经测算后确定一个相对长的合作期限(例如20年),逐步退出社会资本的投入,也可以经过审计,在经营收入超出合理范围时,通过超额经营收入分成方式退出社会资本,从而减少政府缺口补助的费用支出。合作期满,社会投资者退出公司,将所管理的人防资产移交给政府授权部门(移交)。可以预期,随着时间的推移,工程规模的扩大,以及社会购买力的增加,这部分超额经营收入完全可以覆盖社会资本的投入,甚至有盈余。
  上述方案从政府的角度看,节省了大量的财政资金投入,同时解决了人防资产的维护问题,又没有产生不良的社会后果(只需要限定收费价格和优先服务对象即可)。从社会投资者的角度看,存量人防资产价值远大于投入的资金量,安全性有保障,有政府的特许经营授权,日常经营收入有保障,只需要在经营中加强管理,采用各种手段增加收入,降低成本。从政府和社会资本两方面看,均具有可行性。从服务社会的角度看,特许经营公司为满足营业收入的增加,必然会加强管理,提供更优质的服务,社会效果预期也应是良好的。
  根据财政部PPP中心发布的信息看,少有存量资产管理方面采用PPP模式的案例,尚未发现在人防工程存量资产管理方面采用PPP模式的案例,采用PPP模式管理人防存量资产,是PPP模式运用的大胆探索,通过上述论证,是具有可行性的。此方案的推广采用,必然会激活结建人防工程的存量资产,同时可以保证人防工程的战时功能,其经济价值和社会价值都是巨大的。当然,如果更进一步考虑,在激活人防工程存量资产的同时,采用PPP模式,吸引更多的资金参与到战备物资储备、提升人防工程的防护等级其他人防工程的建设中,可以更进一步促进人防事业的发展,这是另一个课题,本文不再展开。
   (作者系江苏省新沂市人民防空办公室主任)
 


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